Favoritisme et manque de transparence dans la justice administrative

  • Forum
  • Le 18 février 2014

  • Mathieu-Robert Sauvé

Le système de nomination des juges administratifs n'est pas transparent et la compétence n'est pas toujours le premier critère (image : iStockphoto).La transparence est rarement au rendez-vous quand il faut choisir les personnes appelées à exercer une fonction de juge administratif au sein des 15 plus importants tribunaux administratifs du Québec.

 

« Quand ils veulent nommer quelqu'un, ils s'arrangent pour le nommer et ils font le jeu de la chaise musicale qui est requis pour ça », confie le « répondant 165 » à l'équipe de juristes qui enquête sur les processus de nomination des juges administratifs.

« Ce système de nomination est défaillant, car il est largement arbitraire. Dans 11 des 15 organismes étudiés, nous avons ciblé des problèmes récurrents de transparence. Les descriptions de postes n'existent pas et les nominations sont faites sans entrevues. C'est très préoccupant », commente Pierre Noreau, professeur à la Faculté de droit de l'Université de Montréal, qui a lancé cette recherche. Le rapport, publié aux Éditions Yvon Blais la semaine dernière, fait plus de 450 pages.

Une équipe composée de ses collègues Martine Valois et France Houle, de l'UdeM, et Pierre Issalys, de l'Université Laval, a réalisé une étude systématique de toute la législation relative au domaine de la justice administrative. Elle a mené des entrevues auprès de 28 juges administratifs nommés dans 15 tribunaux québécois.

Leurs révélations sont sans équivoque. « Il faut revoir de toute urgence ces processus de nomination, car c'est l'indépendance de ces organismes qui est en cause », déclare le professeur Noreau, qui s'attend à provoquer une sérieuse remise en question dans le milieu de la justice administrative québécoise. Il surnomme son rapport « Bastarache 2 », en référence à la commission chargée d'enquêter sur la nomination des juges présidée en 2010 par l'ancien juge Michel Bastarache.

« Rien à voir avec ta compétence »

Pierre Noreau et Martine Valois (image : Martin LaSalle)Quand le Secrétariat des emplois supérieurs, organe lié au Conseil exécutif du gouvernement québécois, appelle un candidat, l'affaire est souvent déjà conclue et « ça n'a rien à voir avec ta compétence », mentionne le répondant 179. Si l'État a quelqu'un à placer, poursuit-il, il lui offre le poste et « c'est “Merci, bonjour!” ». Mais, à la fin d'un mandat, la même loi non écrite s'applique, peu importe la feuille de route du juge administratif. « On dit aux gens que, pour les mêmes raisons qu'ils ont été nommés, ils ne sont pas renouvelés », dit-il.

Si l'indépendance de ces organismes renvoie à une vertu cardinale de nos systèmes de justice, elle est souvent mise à mal par l'usage, malgré la réforme qu'a connue le système de justice administrative québécois en 1996. Si cette réforme a servi de modèle à d'autres provinces canadiennes, celles-ci ont poussé plus loin les conclusions qu'il fallait en tirer, notamment en ce qui a trait aux conditions de nomination des juges administratifs, de sorte que leur régime peut aujourd'hui inspirer le Québec. « En Colombie-Britannique, en Ontario, en Alberta et en Nouvelle-Écosse, l'indépendance des organismes de justice administrative est mieux préservée », note Pierre Noreau.

La première recommandation des chercheurs est l'adoption d'une « nouvelle loi-cadre établissant les règles générales gouvernant la sélection et la nomination des décideurs administratifs indépendants et le renouvellement de leur mandat ». Un secrétariat chargé d'administrer ce processus, rattaché à l'Assemblée nationale, devrait être mis sur pied dans la foulée.

La troisième recommandation du rapport propose que soient clairement énoncés « les critères généraux de compétence des décideurs administratifs indépendants ». « C'est bien de compétence qu'il s'agit, précise M. Noreau en entrevue. Dans certains cas, les juges administratifs qui sont nommés ne savent pas comment rédiger une décision, faute d'une formation concordante avec les exigences de la fonction. »

Par ailleurs, l'établissement de la rémunération initiale de ces juges appelés à siéger dans ces tribunaux pose également problème, puisque les discussions se déroulent derrière des portes closes, menant ainsi à des disparités de traitement entre les juges d'un même tribunal qui ne peuvent pas se justifier rationnellement. Les recommandations 21, 22 et 23 de l'équipe de chercheurs suggèrent ainsi d' « encadrer par règlement la rémunération et les avantages sociaux des décideurs administratifs indépendants et prévoir la révision périodique, par une instance indépendante, des échelles de rémunération et autres conditions de travail de ces décideurs ».

Tous les citoyens sont touchés

Les tribunaux administratifs ont, pour la plupart, été créés durant les années 70 afin de désengorger les tribunaux judiciaires et d'offrir une procédure flexible pour le règlement des litiges entre l'État et les citoyens. Aujourd'hui, estime Pierre Noreau, tout citoyen est susceptible d'avoir affaire à ces instances à un moment ou l'autre de sa vie. « L'idée est excellente, souligne-t-il. Ce sont des entités administratives souples et peu coûteuses qui permettent au citoyen de faire entendre sa cause lorsqu'il se sent lésé. Le problème, c'est qu'on y nomme des décideurs de façon souvent arbitraire ou selon d'autres considérations que leur compétence. En agissant de la sorte, c'est la crédibilité du système qui est menacée. »

L'adjectif « indépendant » associé au standard de justice auquel on s'attend au Québec signifie peu de chose quand les nominations se font dans l'opacité la plus complète, à des fins partisanes et sans que les qualités de ces juges fassent l'objet d'un minimum de vérification.

L'équipe de recherche, financée par la Fondation du Barreau du Québec, la Conférence des juges administratifs du Québec, l'Association des juges administratifs de la Commission des lésions professionnelles, le Conseil des tribunaux administratifs canadiens et le Centre de recherche en droit public de l'UdeM, a assuré la confidentialité des propos recueillis. C'était une exigence du comité d'éthique de la recherche avec des sujets humains de l'Université de Montréal, que ces chercheurs connaissent bien et à laquelle ils satisfont dans toutes leurs recherches empiriques. Cette assurance a permis de conduire des entretiens d'une grande sincérité, indique M. Noreau. « Les répondants nous ont livré des témoignages très honnêtes, une véritable mine d'or pour nous », signale-t-il au terme de cinq ans de travail.

Mathieu-Robert Sauvé


Les 15 organismes

Les organismes qui ont fait l'objet de cette étude sont les suivants : Bureau de décision et de révision en valeurs mobilières, Commission d'accès à l'information du Québec, Commission de la fonction publique du Québec, Commission des lésions professionnelles, Commission municipale du Québec, Comité de déontologie policière, Commission de protection du territoire agricole du Québec, Commission québécoise des libérations conditionnelles, Commission des relations du travail, Commission des transports du Québec, Régie des alcools, des courses et des jeux, Régie de l'énergie, Régie du logement, Régie des marchés agricoles et alimentaires du Québec et Tribunal administratif du Québec.

Selon Pierre Noreau, la situation serait moins préoccupante pour quatre de ces organismes (Régie du logement, Commission des lésions professionnelles, Commission des relations du travail et Tribunal administratif du Québec), qui ont une façon plus efficace de préserver leur indépendance.